Reforma tributária e reequilíbrio provisório

1. Introdução: Quando o impacto chega antes da metodologia

A Reforma Tributária (“RT”), instituída pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e regulamentada, em sua etapa inicial, pela Lei Complementar nº 214/2025 (“LC 214/2025”), altera a base econômica de diversos setores, com reflexos relevantes sobre contratos públicos estruturados sob o regime anterior. Os arranjos de longo prazo, como as concessões e PPPs de infraestrutura, serão especialmente impactados, por estarem sujeitos a regras específicas de reajustamento de tarifas e contraprestações, não permitindo o repasse automático de alterações de custos.

A LC 214/2025 tratou desse cenário, ao disciplinar o reequilíbrio econômico-financeiro de contratos públicos afetados pela alteração da carga tributária efetiva. Mais que isso, a lei admitiu a possibilidade de implementação provisória do reequilíbrio em caso de relevante impacto financeiro na execução contratual.

Quanto ao reequilíbrio provisório, porém, a disciplina legal traz uma controvérsia interpretativa. O § 4º do art. 376 admite sua implementação “nos termos da regulamentação”, o que coloca a seguinte questão: pode a ausência dessa regulamentação adiar ou inviabilizar a apreciação do pedido da contratada, mesmo quando os impactos econômicos já afetam a execução contratual?

Essa questão ganha relevo porque o § 3º do mesmo dispositivo preserva o direito de a contratada formular o pedido de reequilíbrio, mesmo na ausência de regulamentação. Vislumbra-se, portanto, uma tensão interpretativa entre esses dois comandos normativos.

O objetivo do presente artigo não é defender reequilíbrio automático nem reduzir a complexidade técnica do tema. O que se pretende é examinar se a referência do § 4º à regulamentação pode ser lida como obstáculo à apreciação do pleito provisório e, em caso negativo, quais critérios jurídicos e econômicos podem orientar respostas administrativas diante de impactos imediatos da RT nos contratos estruturados sob a lógica tributária anterior.

Para isso, o texto enfrentará o problema em três eixos principais: a interpretação sistemática do art. 376, critérios técnicos para definir relevante impacto econômico e a experiência normativa já construída, em especial, pela SPI/SP e pela ANTT.

2. Reequilíbrio provisório, ausência de regulamentação e dever de decidir

Quanto à recomposição do equilíbrio econômico-financeiro diante da alteração da carga tributária efetiva provocada pela reforma tributária, a disciplina legal oferece base suficientemente clara. A LC 214/2025 prevê expressamente a possibilidade de formulação do pleito, mesmo na ausência de regulamentação específica sobre sua apresentação ou sobre a metodologia de aferição.

O ponto que importa aqui é outro: como deve agir a Administração quando o impacto econômico já se projeta sobre a execução contratual, mas ainda não há disciplina regulamentar específica para o tratamento do reequilíbrio provisório?

De um lado, parece claro que os efeitos da reforma tributária tendem a se materializar antes que a Administração disponha de parâmetros suficientemente definidos para o tratamento de tais pleitos. Esse descompasso entre o tempo econômico do contrato e o tempo regulatório não é neutro: pode pressionar o caixa da operação, elevar o risco contratual e ampliar o próprio desequilíbrio que se pretende apurar.

Aqui entra o reequilíbrio provisório. Ele não substitui a decisão definitiva nem dispensa apuração mais aprofundada. Sua função é permitir resposta administrativa provisória, reversível e suficiente em hipóteses nas quais a deterioração econômica do contrato não pode simplesmente aguardar a maturação completa da solução final.

A LC 214/2025 não presume desequilíbrio automático. Seu ponto de partida é que a reforma tributária pode alterar a carga tributária efetiva suportada pela contratada e, em consequência, justificar recomposição, desde que o desequilíbrio seja demonstrado. O problema, portanto, não está em saber se toda mudança tributária gera, por si só, direito à recomposição, mas em definir como a Administração deve reagir quando essa alteração já repercute, de modo relevante, sobre a economia do contrato.

A leitura conjunta dos §§ 3º e 4º do art. 376 é relevante nessa análise. O § 3º dispõe que os entes e órgãos competentes poderão regulamentar a forma de apresentação do pedido e metodologias recomendadas para demonstração do desequilíbrio, sem prejuízo do direito de a contratada formulá-lo na ausência dessa regulamentação. Já o § 4º prevê que o reequilíbrio econômico-financeiro poderá ser implementado de forma provisória, “nos termos da regulamentação”, quando houver demonstração de relevante impacto financeiro na execução contratual.

A questão, portanto, não está apenas no texto isolado do § 4º, mas na forma como ele se articula com o § 3º. Se este último preserva expressamente o direito ao pleito mesmo na ausência de regulamentação, parece difícil sustentar que a remissão do § 4º possa ser lida como fundamento suficiente para impedir, desde logo, a apreciação administrativa do pedido provisório.

A interpretação mais consistente, portanto, é a de que a regulamentação qualifica e organiza a decisão administrativa, mas não constitui o próprio direito ao pleito. O direito de provocar a Administração existe antes dela; o que a futura disciplina infralegal poderá fazer é aperfeiçoar a forma de instrução, mensuração e implementação da resposta.

Não se trata de eliminar a discricionariedade técnica da Administração, nem de impor deferimento automático de pedidos de reequilíbrio provisório formulados no contexto da reforma tributária. Trata-se de reconhecer que, diante de um regime legal que preserva o direito ao pleito e admite implementação provisória em caso de impacto relevante, a Administração não pode invocar a ausência de regulamentação para se abster do dever de decidir.

Essa conclusão se reforça quando se leva em conta o interesse público envolvido na execução de contratos públicos de longa duração. Em muitos casos, a postergação da decisão não afeta apenas a posição econômica da contratada. Ela pode repercutir sobre a capacidade de investimento, a sustentabilidade financeira do contrato e, em muitos casos, comprometer a a qualidade e continuidade do serviço prestado.

3. Relevante impacto econômico: a concretude do conceito jurídico

Firmada essa premissa, passa-se a examinar as condições e parâmetros que permitam identificar impacto suficientemente relevante para justificar resposta administrativa provisória. É esse o ponto que a análise econômica ajuda a esclarecer.

Se a implementação provisória do reequilíbrio depende da demonstração de “relevante impacto financeiro na execução contratual”, o problema seguinte é dar conteúdo a essa expressão. A lei enuncia o critério, mas não o esgota — e isso é compreensível. A relevância do impacto não pode ser aferida em abstrato, por simples comparação entre tributos antigos e novos, nem por variação nominal de alíquotas. O que importa é a forma como a reforma tributária repercute, em cada contrato, sobre sua base econômica real.

Sob esta ótica, a análise econômica se torna indispensável para tornar o conceito legal concreto e operável. A demonstração do relevante impacto financeiro pressupõe uma leitura que vá além da incidência tributária em sentido estrito e considere a carga tributária efetiva suportada pela operação, bem como os diversos canais pelos quais a mudança do regime tributário afeta a dinâmica contratual.

Essa investigação é importante porque os efeitos da reforma não tendem a se distribuir de forma uniforme entre os contratos públicos de longa duração. A depender da estrutura econômica do projeto, da composição de custos e da extensão das cadeias de aquisição de insumos e serviços, a transição tributária pode produzir impactos bastante distintos. Contratos mais intensivos em CAPEX, por exemplo, podem se beneficiar em maior medida do aproveitamento de créditos ao longo da cadeia.

Já contratos mais intensivos em OPEX e contratação de serviços podem experimentar pressão maior sobre custos operacionais, com menor capacidade de compensação via creditamento. O relevante impacto econômico, portanto, não é categoria homogênea; ele depende da forma concreta como a reforma se projeta sobre a economia do contrato.

A análise também não pode se limitar aos efeitos diretos da alteração da carga tributária sobre custos ou receitas. A mudança do regime pode produzir efeitos indiretos relevantes sobre capital de giro, base de cálculo de IRPJ e CSLL, dinâmica da receita líquida e disponibilidade de caixa da operação. Isso significa que o impacto da reforma não se resume à conta tributária em sentido estrito. Em contratos de longa duração, ele pode alterar a própria trajetória econômico-financeira do projeto, afetando sua capacidade de absorver custos, manter investimentos e preservar estabilidade operacional.

Por isso, a noção de relevante impacto econômico deve ser construída a partir da relação entre a alteração tributária e a sustentabilidade da execução contratual. A pergunta adequada não é apenas quanto a carga tributária mudou, mas em que medida essa mudança passou a comprometer o funcionamento do contrato em termos economicamente relevantes. Aqui entram elementos como geração de caixa, necessidade de capital de giro, capacidade de pagamento de obrigações correntes, cobertura do serviço da dívida e manutenção de indicadores financeiros esperados pela estrutura de financiamento do projeto. O deslocamento é importante: retira o debate do plano puramente abstrato da incidência tributária e o coloca no terreno da efetiva capacidade de execução do contrato.

Nesse contexto, o fluxo de caixa assume especial relevância. Em muitos contratos públicos de longa duração, especialmente os estruturados sobre financiamentos de longo prazo, a redução persistente do caixa disponível não é simples efeito contábil ou perda marginal de rentabilidade. Ela pode afetar a solvência da operação, tensionar o cumprimento de obrigações com fornecedores e credores, pressionar covenants e, em casos mais graves, comprometer a continuidade dos investimentos e a própria qualidade do serviço prestado. Indicadores como o Índice de Cobertura do Serviço da Dívida são particularmente úteis porque mostram que o impacto relevante, para fins do art. 376, § 4º, não deve ser lido como categoria genérica, mas como fenômeno economicamente identificável, com reflexos concretos sobre a vida do contrato.

Disso decorre uma consequência importante para o artigo. O relevante impacto econômico não pode ser confundido com qualquer variação detectável na estrutura tributária, nem com desconforto financeiro ordinário próprio de contratos complexos. O que a resposta provisória exige é a demonstração de uma alteração material, apta a repercutir sobre a execução contratual de forma concreta e não trivial. Em alguns casos, isso poderá ser percebido mais diretamente na compressão do caixa operacional; em outros, no comprometimento da financiabilidade, na pressão sobre capital de giro, na deterioração de indicadores contratuais ou na ameaça à capacidade de manutenção dos níveis de serviço.

A relevância do tema, portanto, não reside apenas a remuneração privada do contratado, mas também quanto à estabilidade da relação contratual, a previsibilidade do arranjo regulatório e, em muitos casos, a qualidade e continuidade do serviço público.

4. A experiência normativa da SPI/SP e da ANTT

A discussão sobre reequilíbrio provisório em contexto de reforma tributária não parte do zero. Ainda que a LC 214/2025 tenha conferido novo relevo legal ao tema, o sistema regulatório brasileiro já vinha construindo, em outros contextos, respostas para sobre como reagir quando o desequilíbrio contratual exige tratamento mais célere do que o tempo necessário à apuração e amadurecimento completo da solução regulatória.

Os casos da SPI/SP e da ANTT merecem atenção. Ambas enfrentaram, cada uma a seu modo, a mesma questão de fundo: a persistência de desequilíbrio economicamente relevante pode comprometer a execução contratual e o interesse público antes que a resposta final esteja madura. O problema, portanto, já foi reconhecido institucionalmente.

A Resolução SPI 19/2023 formula, em âmbito subnacional, uma disciplina voltada à mitigação cautelar de desequilíbrios econômico-financeiros em contratos de delegação. Seu ponto de partida é expressivo: a demora na conclusão de processos complexos de reequilíbrio pode agravar o próprio desequilíbrio, comprometer indicadores financeiros da concessionária e produzir efeitos prejudiciais ao interesse público. A cautelar, nesse contexto, não aparece como exceção improvisada, mas como instrumento regulatório de administração do tempo do contrato.

Mais do que admitir a possibilidade de medidas cautelares, a SPI as submete a decisão motivada e a critérios objetivos. Continuidade do serviço, solvência da concessionária, materialidade do impacto e reversibilidade da medida aparecem como elementos estruturantes do modelo. A experiência paulista mostra, assim, que respostas provisórias podem ser tratadas com racionalidade regulatória, e não como improviso administrativo ou simples liberalidade em favor do contratado.

A ANTT, por sua vez, leva esse debate a um plano setorial mais sofisticado. A IN 33/2024 não apenas reconhece medidas mitigadoras em contratos de concessão rodoviária, mas distingue expressamente o reequilíbrio parcial de natureza cautelar e o reequilíbrio parcial de evidência.

Com isso, a Agência refina o tratamento do problema: há situações urgentes, em que o risco da demora exige resposta provisória; e há situações em que determinados elementos do desequilíbrio já se apresentam com robustez suficiente para justificar medida parcial antes da decisão final.

Essa formulação é interessante porque mostra que a resposta provisória não precisa ser tratada como figura excepcional no plano jurídico. Ao contrário, ela pode ser construída a partir de critérios de materialidade, urgência, risco à continuidade do serviço, comprometimento econômico-financeiro da operação e reversibilidade da medida.

A intersecção entre SPI/SP e ANTT reforça ainda mais essa percepção. O que se vê não é repetição mecânica de soluções, mas evolução convergente. A experiência paulista ofereceu uma primeira visão regulatória, estruturada em torno de materialidade, solvência, continuidade do serviço, prudência e limitação da medida cautelar. A experiência da ANTT mostra que esse arcabouço pode ser calibrado em outro ambiente institucional, com categorias próprias e maior sofisticação procedimental. Isso demonstra que já existe, no sistema regulatório brasileiro, uma trajetória de construção normativa orientada ao mesmo problema.

Isso enfraquece de modo relevante a leitura mais restritiva do art. 376, § 4º, da LC 214/2025. Se já há formulações regulatórias tecnicamente qualificadas que construíram parâmetros para respostas provisórias em contextos complexos de desequilíbrio, torna-se menos convincente a ideia de que, na ausência de regulamentação específica sobre a reforma tributária, nada possa ser apreciado ou decidido. SPI/SP e ANTT indicam, ao contrário, que o sistema regulatório brasileiro já começou a consolidar referências normativas e técnicas para lidar com situações em que a realidade econômica do contrato não pode simplesmente aguardar a maturação completa da solução definitiva.

5. Conclusão: reforma tributária e capacidade decisória do Estado

A questão aqui examinada sobre reequilíbrio provisório, no contexto da reforma tributária, é saber se a referência do § 4º do art. 376 à regulamentação pode ser lida de modo a autorizar o adiamento da apreciação do pedido, mesmo quando a alteração da carga tributária efetiva já projeta efeitos relevantes sobre a execução contratual. A leitura sistemática do dispositivo, especialmente em conjunto com o § 3º, não parece autorizar essa conclusão.

Isso não significa defender reequilíbrio automático nem minimizar a complexidade técnica envolvida na matéria. Significa apenas que a ausência de regulamentação específica não pode prevalecer sobre a realidade econômica do contrato nem justificar, por si só, a paralisação da resposta administrativa.

Nesse ponto, a noção de relevante impacto econômico assume papel relevante. Ela funciona, ao mesmo tempo, como critério de contenção e de legitimação da resposta provisória: impede que qualquer variação tributária seja convertida, sem mediação, em pretensão cautelar, mas permite identificar os casos em que a alteração da carga tributária efetiva já compromete, de maneira significativa, a estabilidade da relação contratual e exige atuação administrativa tempestiva, ainda que provisória e reversível.

A experiência normativa da SPI/SP e da ANTT reforça essa compreensão. Não porque ofereça modelo único ou solução uniforme para todos os setores, mas porque revela que o sistema regulatório brasileiro já começou a construir parâmetros para lidar com situações em que o tempo da apuração definitiva não acompanha o tempo econômico e podem comprometer a execução contratual. Materialidade, continuidade do serviço, solvência, reversibilidade e motivação qualificada já se apresentam, assim, como referências institucionais disponíveis para esse debate.

Ao fim, o reequilíbrio provisório em contratos públicos complexos e de longa duração, no contexto da reforma tributária, dependerá também da capacidade da Administração para decidir, em tempo adequado e ambiente de incerteza, sobre impactos econômicos cuja resposta que não pode aguardar a completude da regulamentação. Entre o automatismo e a inércia, a lei e a experiência normativa brasileira já permitem um desenho prudente e parâmetros técnicos sólidos para uma decisão provisória responsável, compatível com a boa governança contratual e com a preservação do interesse público.

Referências:

[1] BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025, arts. 374 a 376.
[2] SÃO PAULO. Secretaria de Parcerias em Investimentos. Resolução SPI nº 19, de 29 de maio de 2023.
[3] AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES. Instrução Normativa nº 33, de 14 de novembro de 2024.
[4] AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES. Voto DGS nº 098/2024, Processo SEI 50500.158185/2024-63.2

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